A PROPÓSITO DE “EL ESTADO BICÉFALO”

Recibimos el siguiente texto, del Dr. Miguel Arturo Morales Zamorano, profesor del Departamento de Sociología y Admnistración Pública de la Unison:
A PROPÓSITO DE “EL ESTADO BICÉFALO”
(de Juan Francisco Escobedo)
Por: Dr. Miguel Arturo Morales Zamorano * (mayo de 2008)

Porque se trata de un muy interesante ensayo, escrito en 2005 o antes (publicado en 2006), deja sólo entrever los serios problemas de ilegitimidad que genera la gobernación o la gobernabilidad, dejando de plantear soluciones plausibles, o al menos pertinentes, en el marco de deficiencias en el orden institucional que condesciende la misma constitución federal. Ahora comentaré su escrito desde una perspectiva mas actual y de frontera que nos brinda el concepto de “Gobernanza”.
El problema de la gobernación o de la gobernabilidad para algunos, “…radica en el tipo de diseño institucional que restringe y modela los comportamientos e inhibe el buen desempeño institucional. Por lo tanto, el problema se resuelve con ajustes y cambios en el diseño institucional.”(1)
Aunque la persistencia de ciertos valores y prácticas ciudadanas, así como la variable relacionada con las actitudes y habilidades de las élites gobernantes pudieran estar presentes en retos de cambio estructural, indudablemente, el enfoque de evolución institucional aquí presentado plantea que estos últimos dos factores estarán condicionados al rediseño institucional por virtud de que son las instituciones las que fijan los límites de expectativas y de actuación y de los roles de los individuos en una sociedad; tanto las élites del poder, como cualquier ciudadano común, se sujetan a las normas institucionales y a los procesos que ellas y las instituciones mismas determinan, permitiendo en su confección sesgos o rigideces preventivas de anomias contingentes.
Hemos de estar de acuerdo en que las instituciones se han diseñado, hasta ahora, desde arriba, desde la percepción de los gobernantes sobre las necesidades de los gobernados, llegando a evaluar los sesgos de metas o de irrelevantes eficiencias o eficacias administrativas, cuando ellas habrían de privilegiar desde su diseño, las necesidades de satisfacción legítima de los usuarios de esas instituciones.
Lo mismo pasa con las instituciones jurídicas, con las mismas constituciones federal y locales en tanto instituciones básicas de regulación de las relaciones humanas cotidianas.
Si una constitución o una ley secundaria o reglamentaria es diseñada, aprobada, sancionada, aplicada y evaluada sólo por quienes ejercen el poder, será entonces un instrumento de poder y no un instrumento de servicio a quienes supuestamente pretende regular.
Así, la medida de la participación ciudadana en los procesos de diseño institucional (ex.ante), no sólo de los procesos en avance de las mismas, podría permitir el encuadramiento exitoso y legítimo de cualquier actor que desee o necesite acercarse a ellas.
Aunque Escobedo nos advierte que “Entre los diversos factores que concurren a explicar la situación que actualmente guardan los procesos discontinuos de instauración institucional y ejercicio de la autoridad en materia constitucional… destaca …La omisión y descuido del Constituyente de 1917 en la formulación de un adecuado diseño constitucional de las instituciones del estado”(2), la gobernación o gobernabilidad se ha constituido en la opción válida, para quienes ejercen el poder público del gobierno (incluyendo a los poderes legislativo y judicial), para mantener una cierta paz social aunque sea a costa del ejercicio de la violencia legítima.
Estaremos de acuerdo entonces en que no es eso lo deseable en nuestros días; no es la violencia, el secuestro o desapariciones de disidentes, las represiones de medios de comunicación, o entre otras medidas de gobernabilidad la mordaza o amenazas desde el poder a ciudadanos que piensan diferente lo que deseamos en general del gobierno.
Mientras que la tradición occidental suele emplear el concepto de “gobierno” para referirse a las instituciones oficiales del Estado y su monopolio de poder coercitivo (3), donde la Administración Pública queda inscrita en el estudio sobre la operación de dichas instituciones oficiales con la participación ciudadana, a través de especialistas de diversas disciplinas, donde éstas se abren gradualmente a una transparencia participativa a fin de evitar su descomposición o corrosión, “gobernabilidad”, de acuerdo a reconocidos especialistas, se define como la “...cualidad del gobierno que permite el equilibrio de los órganos políticos, económicos, jurídicos y sociales, y trata de adecuar los imperativos de la democracia y desarrollo que se exigen, llevándolos a cabo mediante la conducción de la sociedad a través de actos y actores de gobierno (de servidores públicos de la Administración Pública). (4)”
Ante la inconveniencia cívica del anterior concepto, en tanto el ejercicio de este poder soberbio por parte de las autoridades de manera lineal, dominante y hasta despótico, han surgido una serie de planteamientos recientes de control gubernamental de las instituciones oficiales del Estado por parte de la misma ciudadanía(5), lo cual se ha vuelto recientemente un imperativo para el logro de un margen mayor de maniobra y de libertad ciudadana ante los embates de una creciente amenaza de dictadura partidocrática, razón por la cual ese concepto de gobernabilidad ha evolucionado vertiginosamente dando apertura a una visión ya no tanto de control desde arriba hacia abajo (gobernabilidad), sino dando cobertura a un control ciudadano de las acciones de gobierno de abajo hacia arriba.
Por lo anterior, de manera reciente y además relativamente inversa o complementaria, “gobernanza”, también de acuerdo al reconocido exponente de la teoría de la Administración Pública, Dimas Santibáñez, puede llegar a definirse en términos de que “…la principal preocupación de la masa ciudadana no es, pues, la gobernabilidad, sino exactamente, su inversa: la gobernanza; o sea: el poder (y derecho) de mantener a los políticos, tecnócratas y militares sujetos al control cívico y a la razón histórica de la ciudadanía”(6).
La gobernanza es entonces para el logro de un rediseño efectivo y legítimo de instituciones, un paso necesario en el rompimiento de autoritarismos soberbios de quienes desde ciertas élites del poder público, se han llegado a sentir los divos, los designados por el halo divino para pensar y decidir déspotamente por la plebe, por el pueblo en tanto masa impensante, dominada, dirigida, administrada y hasta manipulada.
La gobernanza permite, como alternativa de gobierno compartido y participativo, un rediseño legítimo de instituciones en tanto la apertura a esa participación si se pretendiera evitar luchas por el logro ciudadano de derechos de pensar y de actuar cívicos.
Sin embargo, como ya lo hemos advertimos antes, hay elementos culturales, socio-políticos y de actitud de las élites en el poder que han inhibido el desarrollo de las instituciones de una manera justa o legítima y además legal, ya que “La supremacía de la política, no la supremacía de la legalidad constitucional es el rasgo distintivo de la historia de la vigencia de la Constitución Política de México.”(7), lo cual se ha hecho históricamente en las sombras del poder, y particularmente, del poder legislativo.
Es ella una de las razones históricas por la cual resulta un imperativo social de pertinencia claramente vigente, el que sea inicial y gradualmente reconstituido el entramaje institucional, pero sobre todo, la tarea de análisis y rediseño procesal de cada una de las instituciones que rigen la vida cotidiana de las sociedades y en este caso de México.
Dar cabida a la participación ciudadana en la generación, estudio y propuestas de iniciativas de ley desde la visión de los gobernados, es entonces un elemento central para dar apertura a condiciones de gobernanza legítima
Si bien la Constitución Política mexicana actual ha sido un instrumento de gobernabilidad autoritaria(8), iniciativas graduales que surgieran desde la ciudadanía, con el apoyo de juristas de universidades públicas, e incluso de estudiantes de Derecho rescatando e impulsando iniciativas legislativas, sean de reforma legal, reglamentaria o incluso constitucionales, podrían dar cabida a efectivos procesos institucionales de cabildeo, de consulta y hasta plebiscitarios, de referéndum y hasta de responsabilidades de servidores públicos mas justos.
La consideración cerrada y hasta minimalista de que el poder se ha concentrado en una partidocracia, o en su caso en los poderes legislativo y ejecutivo, han cerrado su visión al potencial de poder del tercer sector, del poder ciudadano o social, que como los poderes público y económico, tienden a exigir su cabida en el complejo diseño, ejecución, control y evaluación de las políticas públicas.
La relativamente reciente concepción de “El Estado hueco”(9), o de la tercera parte, da cuenta de esta última tendencia, sobre todo en la formulación de iniciativas de reinstitucionalización de la vida cotidiana, especialmente, en la reinstitucionalización de las normas que rigen la vida de los gobernantes y de los gobernados.
Así, la Gobernanza va adquiriendo sentido, aun a pesar de la escasa pertinencia, comprensión y precisión denotativa del lenguaje empleado como para diferenciar responsabilidades del gobierno, del gabinete, del Estado, de la Administración pública y hasta de la misma ciudadanía, lo cual exime de sanciones las posibles responsabilidades del mismo ciudadano, del gobernante, de burócratas y hasta de Secretarios de gobierno, ya no digamos al Estado mismo.
Este último concepto, acuñado ya hace mas de 2000 años requiere, por lo visto, de un claro cuestionamiento, ya que el contexto de su nacimiento conceptual difiere totalmente del contexto de comprensión de una realidad también totalmente diferente. El empleo de ese obsoleto concepto de “Estado” podríamos atrevernos a decir, viene a constituirse en un obstáculo explicativo del poder, de la autoridad y de la fuerza que un complejo de intereses de poderes requiere en nuestros días. Hace falta desarrollar conceptualmente no sólo ese concepto, sino los de gobierno, gobernanza, administración pública, entre muchos otros.
Lo anterior en la lógica necesaria de concebir la autoridad necesaria de ese tercer poder (ya no tercer sector), que tenga la fuerza suficiente como para legitimar cada acto de gobierno, cada norma jurídica e incluso, cada proceso de las que deseamos instituciones legítimas y efectivas que habrían de conceder satisfacción a los usuarios que acceden a ellas, menos que frustraciones e insatisfacciones dadas las graves crisis por las que se encuentran pasando gran parte de ellas. Tal es el caso típico de instituciones tales como el mismo IMSS, Sindicatos, gobiernos y hasta iglesias y la misma familia.
Así como un padre autoritario entra en crisis al enfrentar la educación de hijos ya jóvenes, la capacidad de gobierno ha de permitir a ciudadanos cada vez mas maduros, conceder fórmulas ya no de gobernación o de gobernabilidad autoritaria, sino de una gobernanza con poderes equilibrados, con autoridades si, pero con capacidades de fuerza en justo equilibrio.
Finalmente, a propósito del ensayo de Escobedo, no tiene la culpa el indio, no es el pretexto la constitución hecha en un contexto diferente que por supuesto no aplica en estos tiempos; la gran responsabilidad inconclusa o no tomada por los cuernos no es una, sino muchas complejas, donde destaca la responsabilidad de académicos por pensar de manera emancipada, crítica y progresistamente creativa, capaz de brindar soluciones actuales a problemas conceptuales y jurídicos ya en decadencia que no aplican a nuestros tiempos.
Ese concepto de “Estado bicéfalo”, aunque Escobedo en ningún momento lo precisa, se entiende que se refiere a las cabezas de los poderes Ejecutivo y Legislativo en diferenciación o escasa conciliación, lo cual a diferencia del origen de la expresión acuñada para del Sacro Imperio Romano de Nación Germánica en el siglo XVI, podría a propósito de los comentarios vertidos, transformarse en un “Estado Tricéfalo”, donde la gobernanza se ejerciera sumando una tercera parte históricamente marginada, rompiendo el histórico maridaje entre los poderes económico y público para dar cauce al ejercicio del poder de ese tercer sector o de ese tercer poder que emerge inquietante e inevitablemente: el Poder Social
NOTAS:
1.- Escobedo, Juan Francisco, (2006), El Estado bicéfalo, publicaciones de Mujeres y punto, A.C., México, 31 p., p. 5 http://www.mujeresypunto.org.mx/publicaciones/publicaciones%202006.htm#
2.- Ibidem p. 15
3.- Sánchez González, Juan José, (2006), Gestión pública y gobernance, ediciones IAPEM, 2da. Edic., México, p. 369
4.- Alvarado Domínguez, Ofelia y Ramírez Zozaya, Miguel, (1998), La crisis de Gobernabilidad en México, Ediciones del Colegio de Ciencias Políticas y Administración Pública (CCPAP), México, 85 p., p. 12
5.- Lau Suarez, Siupen, (2005), El principio de control y la nueva institucionalidad pública Chilena, en Revista Enlaces Jurídicos, http://www.enlaces-juridicos.com.ar/index
6.- Santibáñez, Dimas, (2007), Gobernabilidad, profundización de la democracia y reforma del Estado”, artículo disponible en bibliografía de la Comunidad Virtual Gobernabilidad, tomado de la Internet en septiembre, PW http://www.gobernabilidad.cl/modules.php?name=News&file=article&sid=34, p. 2
7.- Escobedo, op cit, p. 19
8.- Escobedo, op cit, p. 22
9.- MILWARD, H. Brinton, PROVAN, Keith G. y ELSE, Bárbara A., (1998), Qué es el “Estado Hueco”?, p. 411. Le preceden concepciones tales como las de “Estado Sombra” (Wolch, 1990), la de “Gobierno por interpósita persona” (Kettl,1988 y Smith,1990) y la de “gobierno de una tercera parte” (Mosher,1980). Dicho enfoque propone la participación tripartita en la confección o llenado triangular del vacío interno de normatividad en una sociedad determinada, por parte de tres poderes: el poder público del gobierno, el poder económico del capital, y el poder social de la ciudadanía organizada.


*.- Profesor, Universidad de Sonora. moralesz@sociales.uson.mx